Een contradictio in terminis of een zorgvuldige belangenafweging?
‘Stikstofrechten’
In het najaar van 2022 zijn er stemmen opgegaan om een voorkeursrecht mogelijk te maken voor ‘stikstofrechten’. Stikstofrechten bestaan echter niet, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Maar hoe zit dat dan met de handel hierin? Daar kan een artikel op zich aan gewijd worden, maar laten we het er voor nu op houden dat het systeem van de Wet natuurbescherming en Habitatrichtlijn, mede ingevuld door jurisprudentie en de Beleidsregels Salderen, het mogelijk acht om vergunde rechten voor activiteiten (let op, niet voor emissie!) te gebruiken als passende en/of mitigerende maatregel. Ik vertaal het voor nu zo, dat intrekking van een vergund recht tot gevolg heeft dat bij externe saldering een andere activiteit door een derde mogelijk gemaakt kan worden wanneer dat vergunde recht wordt ingetrokken en dit een zekere waarde vertegenwoordigen kan. Dit maakt dat het vergunde recht in het kader van de Wet natuurbescherming naar mijn oordeel als vermogensrecht moet worden gezien, zoals de Rechtbank Gelderland als eens oordeelde, al zijn er ook andere beoordelingen.
Voorkeursrecht op stikstof
Het feit dat vergunde rechten in het kader van de Wet natuurbescherming een vermogensrecht zijn, maakt dat deze een zekere waarde onder een bedrijf vertegenwoordigen en het stelsel van eigendomsrecht hierop van toepassing is. In het kader van de gehele salderingsdiscussie en het systeem van passende/mitigerende maatregelen lijkt afroming door ‘de markt’ geaccepteerd. Dit wordt echter anders wanneer er inmenging in dit eigendomsrecht plaatsvindt door een van overheidswege generiek voorkeursrecht op deze ‘stikstofrechten’, wat het dan ook mag zijn, te vestigen. Alleen al om voornoemde redenen lijkt het mij ingewikkeld om te bepalen waar de overheid alsdan een voorkeursrecht op vestigt. Los daarvan zou bij een dergelijke inmenging in het eigendomsrecht ten minste een belangenafweging moeten plaatsvinden. Wanneer een parallel met het voorkeursrecht uit de Wet voorkeursrecht gemeenten zou worden getrokken, moet er in ieder geval binnen een zekere periode zicht zijn op een haalbaar en uitvoerbaar plan. Zo’n plan zou een algemeen stikstofreductieplan kunnen zijn of wellicht een aangepast natuurbeheerplan. Het wordt mijns inziens echter ingewikkelder wanneer gekeken wordt naar de mate van overbelasting van en de veelheid aan habitattypen, alsook de lange doorlooptijd en meetbaarheid van natuurherstelmaatregelen. Het ingrijpen in deze markt zou ook voor continuerende bedrijven en vastgoedontwikkelaars niet helpen, zeker niet nu de ‘bouwvrijstelling’ onverbindend is verklaard. Andersom wordt met een benut voorkeursrecht alleen een vergund recht gekocht, maar kan niet altijd worden voorkomen dat een derde de locatie verwerft en daar, bijvoorbeeld via eigen externe saldering, opnieuw een project kan starten en de verwerving per saldo niet het gewenste resultaat zou kunnen krijgen.
Parallel met de Wvg
Bij een dergelijk voorkeursrecht, welke zich voornamelijk in de landbouwsfeer zal manifesteren, dringt zich de vergelijking met de Wet voorkeursrecht gemeenten op. Kennelijk heeft het Kabinet deze vergelijking ook getrokken, nu zij begin januari ineens met de mededeling kwam zo’n voorkeursrecht niet (alleen) te bedoelen op vergunde rechten maar ook op landbouwgronden. Ik neem aan dat hiermee ook op de agrarische erven wordt gedoeld, maar zo specifiek is de informatie niet. Of deze beoogde uitbreiding van het voorkeursrecht voortkomt uit voornoemde onzekerheid rondom een voorkeursrecht op alleen vergunde rechten, het Kabinet andere doelen voor ogen heeft en/of een en ander eerder onvolledig is gecommuniceerd laat zich slechts raden.
Een dergelijk breed voorkeursrecht op gronden bestaat in zekere zin al onder de Wet voorkeursrecht gemeenten, waarbij het thans veelal gaat om woningbouwontwikkeling en er twee aspecten een rol spelen, te weten het verwezenlijken van en voeren van regie op ruimtelijk ordeningsdoelstellingen en het voorkomen van speculaties op de grondmarkt ten bate daarvan. De Afdeling oordeelde dat vaak bij vestiging van een voorkeursrecht nog geen duidelijkheid bestaat over de daadwerkelijk toegedachte bestemming en dat het mede daarom aankomt op een goede belangenafweging tussen algemene en individuele belangen, maar dat de wetgever het algemene belang versus het financiële belang van het individu bij totstandkoming van de wet heeft afgewogen, waardoor dat financiële belang niet opnieuw hoeft te worden gewogen bij vestiging.
Wanneer een voorkeursrecht, lijkend op het voorkeursrecht onder de Wvg, mogelijk wordt gemaakt in het kader van stikstof-/natuurdoelstellingen, dringt de vraag zich op of dat past binnen de bekende doelstellingen van ruimtelijke ordening en beïnvloeding van de grondmarkt. Naar mijn oordeel moet dan eerst duidelijk worden welk bevoegd gezag (het Rijk of een provincie) een dergelijke bevoegdheid tot het aanwijzen van gronden zou krijgen. Zoals het nu naar buiten wordt gebracht, gaat het om een generiek voorkeurecht door het Rijk, hetgeen mij op gespannen voet lijkt te staan met het gedecentraliseerde natuurbeleid en ruimtelijk ordeningsbeleid.
Inbreuk en belangenafweging
Een generiek voorkeursrecht vormt naar mijn idee een zware inbreuk op het eigendomsrecht. Niet voor niets is eigendom ‘het meest omvattend recht dat je op een zaak kan hebben’. Er is sprake van een exclusieve bevoegdheid, maar ook die exclusiviteit wordt begrensd door rechten van derden en wet- en regelgeving. In artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de EU en in artikel 14 van de Grondwet is het Nederlandse eigendomsrecht omschreven en begrensd. Een voorkeursrecht verplicht niet tot verkoop, wel tot een mogelijk vaststaande koper. Het algemeen belang en een bij wet vastgestelde regeling maakt een inbreuk mogelijk.
Als je op straat een willekeurige voorbijganger vraagt of de oplossing van ‘het stikstofprobleem’ een algemeen belang betreft, zal men snel ‘ja’ antwoorden. Maar bestaat er wel één stikstofprobleem? Of is er een probleem om in 160 verschillende Natura 2000 gebieden met kwadratisch zoveel habitattypen aan een modelmatige werkelijkheid te voldoen die in iedere casus anders uitvalt, waarbij de (Europeesrechtelijke) jurisprudentie steeds anders kan uitvallen? Hoewel men het graag als zodanig wil zien, kan mijn inziens niet op rijksniveau zo een algemeen belang in voldoende algemene termen worden aangenomen en is een inbreuk niet gerechtvaardigd.
Ook vanuit een ander perspectief, zoals een inbreuk op het principe van de vrije markt lijkt het mij niet gerechtvaardigd, zeker niet wanneer in ogenschouw wordt genomen dat een overheidslichaam bij grondverwerving vanuit een gemengd publiek-privaat karakter handelt.
Ruimtelijk ordeningsinstrument
Een voorkeursrecht op ‘stikstofrechten’, of beter gezegd de inzet van het beëindigen van vergunde activiteiten als passende of mitigerende maatregel, lijkt te complex. Een generiek voorkeursrecht op gronden in relatie tot ‘het stikstofprobleem’ leidt op basis van voorgaande beperkte beschouwing ook weinig zuiver. In de Wvg is er in het verleden echter wel een stabiele basis gevonden voor een voorkeursrecht ten behoeve van de ruimtelijke ordening.
Een interessante gedachte is dat in het kader van artikel 2.7 lid 1 Wnb ieder bestemmingsplan onderhevig is aan de stikstofproblematiek en daarmee de facto misschien wel betiteld moet worden als ruimtelijk ordeningsinstrument. Wanneer meer integraliteit tussen natuur en ruimtelijke ordening ontstaat, kan dit ook in een voorkeursrechtachtige setting voeding vinden.
Wanneer we naar de geschiedenis kijken, belicht ik onder andere de memorie van toelichting bij de wijziging van de Wvg, waaruit blijkt dat een verbreding van de toepassing van de Wvg niet nieuw is. Waar eerst alleen gemeenten met een taakstellende woningbouwopgave een voorkeursrecht konden vestigen, zijn dat nu alle gemeenten. Zo zou je – in Jip en Janneke taal – kunnen stellen dat stikstof een probleem is dat iedere gemeente aangaat. Maar goed, is dat sec op grond van de Wnb een r.o.-instrument?
Naar mijn oordeel niet. Echter, als we naar de toekomst kijken, verkleurt de Wvg in de Aanvullingswet Grondeigendom bij de Omgevingswet. Zie daar de nog pregnantere koppeling met het ruimtelijk ordeningsinstrumentarium. Mijns inziens staat de deur voor een uitbreiding van een voorkeursrecht daarmee op een kier. Echter, kleven hier een paar belangrijke kanttekeningen aan, te weten:
- In het Tijdschrift voor Agrarisch Recht wordt geconcludeerd dat de nieuwe regeling de positie van de eigenaar-vervreemder verbetert, doordat er een gecodificeerd beroep op zelfrealisatie is opgenomen. Dit staat haaks op de wens van het Rijk om dergelijke gronden te verwerven;
- Het blijft onvoldoende duidelijk wat het algemene belang nu is, kijkend naar de mate van overbelasting op gebieden en natuurdoelstellingen die van gebied tot gebied verschillen;
- De landelijke vestiging van een dergelijk voorkeursrecht verhoudt zich niet tot het gedecentraliseerde systeem;
- De landelijke vestiging maakt een dermate grote inbreuk op de interne markt dat deze onverenigbaar is;
- Er is onvoldoende ambtelijke capaciteit voor vervolgplannen om enig daadwerkelijk reëel koopbelang te kunnen waarmaken;
- Aankoop ten behoeve van natuurherstelmaatregelen waarbij wordt doorgeleverd aan andere overheden of terreinbeherende organisaties is niet zonder meer mogelijk op grond van het Didam-arrest.
Conclusie
Een voorkeursrecht op ‘stikstofrechten’ is lastig uitvoerbaar. Een generiek voorkeursrecht op landbouwgronden om dienovereenkomstig de hele ‘keten’ van aankoop tot ontwikkeling te beheersen en zodoende natuurdoelstellingen (of andere doelstellingen) te halen lijkt vanuit juridisch oogpunt eveneens een te grote inbreuk. Wanneer wordt aangesloten bij het bestaande systeem van de Wvg en straks de Aanvullingswet Grondeigendom zou op lokaal niveau een basis voor een dergelijk middel kunnen bestaan, zeker wanneer dit beschouwd wordt als ruimtelijk ordeningsinstrument. Dit leidt echter tot een zeer specifieke belangenafweging die naar mijn oordeel alsdan steeds onderbouwd zou moeten worden aan de hand van de staat van instandhouding van de natuur ter plaatse. Als dat al slaagt, ontstaat er (iets) meer ruimte voor grondeigenaren door een mogelijkheid tot zelfrealisatie, al is die ook niet onbegrensd.
Een generiek voorkeursrecht is naar mijn oordeel daarmee een contradictio in terminis, welke leidt tot zoveel inbreuken, dat het Kabinet deze snel zou moeten vergeten. Wanneer een dergelijk voorkeursrecht lokaal gevestigd kan worden, ontstaat er ruimte voor een zorgvuldige belangenafweging. De complexiteit en capaciteit die daarmee gepaard gaat, weegt mijns inziens niet op tegen het faciliteren van marktpartijen of het benutten van andere, reeds bestaande instrumenten zoals het vestigen van een voorkeursrechten op een andere grondslag of onteigening.
