De schrijvende tendens

De Omgevingswet en de diverse aanvullingswetten en –regelingen: er is al veel over gezegd en geschreven. Een krap jaar voor de invoering van het hele stelsel (als we de minister mogen geloven) zijn er daarbij grofweg drie stromingen te onderscheiden van allerhande auteurs van blogs, artikelen en moties:

1. De beleidsmakers en wetgevingsjuristen die al vijf jaar een goed belegde boterham aan de Omgevingswet hebben;
2. Partijen die vanuit een duurzaamheidsbelang de hoop hebben op een betere inbedding van deze belangen;
3. Kritische juristen en adviseurs die zich al dan niet oprecht zorgen maken of warm lopen voor een mooi aantal procedures bij de Raad van State.

Geschiedenisles

Om te analyseren wie het dichtstbij de toekomstige waarheid zit verdient het aanbeveling om een korte geschiedenisles te volgen. Het huidige stelsel wordt gevormd door een breed scala aan wetgeving, AMVB’s en dit in samenhang met diverse lokale regelingen. De kritiek op dit oude stelsel wordt in zijn algemeenheid vooral beheerst door de hoeveelheid wetgeving, onduidelijkheid en uitzonderingen. De nieuwe Omgevingswet moet in beginsel zorgen voor een betere balans tussen ‘beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving’. Volgens het ministerie van BZK zorgt de nieuwe wet voor minder en overzichtelijke regels, een samenhangende benadering van de leefomgeving, ruimte voor lokaal maatwerk en betere en snellere besluitvorming. Met man en macht wordt hier dan ook al minstens vijf jaar – en waarschijnlijk op de achtergrond nog veel langer – aan gewerkt.

Doelstelling

Dat de initiële doelstelling omtrent eenvoudigheid en snelheid niet gehaald wordt is geen publiek geheim meer maar vooral een enorm open deur. Wij zijn de tel kwijt hoe vaak de volledige werking is uitgesteld en ook de ingangsdatum van 1 januari 2021 lijkt weinig realistisch. Wij bespreken het opstellen van allerhande visies op lokaal niveau – noodzakelijk voor een echt goede werking – dan voor de goede orde maar helemaal niet. En, behalve de Omgevingswet zelf tellen wij ook een grote hoeveelheid aanvullingswetten- en besluiten, dus overzichtelijker wordt het er niet van. Daarbij gaat de wetgever er dan kennelijk vanuit dat er een betere balans nodig is tussen beschermen en benutten en hier een totale stelselwijziging voor nodig is. Het is op zijn minst opmerkelijk om dit zo generiek te stellen, terwijl anderzijds in de doelstelling van de wet juist gepleit wordt voor maatwerk.

Leefomgeving en omgevingsfactoren

Wacht, willen wij dan geen goede en gezonde leefomgeving, vraagt u dan terecht? Zeker wel. Willen wij dan geen maatwerk? Jawel mits dit bijdraagt aan een goed proces. Maar het is niet zo dat er onder het huidige stelsel een anarchistisch Nederland is ontstaan. Kijk naar de stikstof- en PFAS regelgeving of de grote mate waarin lokale overheden invloed kunnen uitoefenen op woningbouw. Het is evident dat ook onder het huidige stelsel genoeg veiligheidsventielen bestaan om de leefomgeving te beschermen. Wel is het zo dat bijvoorbeeld gemeenten vaak zoekende zijn naar de wijze in welke mate en hoever deze bescherming moet strekken. Neem bijvoorbeeld het favoriete onderwerp stikstof. De ene gemeente vraagt een lijvig rapport, de andere een simpele berekening, de derde kijkt angstig naar de provincie en de vierde zegt opportunistisch: deel het project maar op in fasen die helemaal niet bestaan.

En precies dat is een voorproefje voor de nieuwe Omgevingswet. Ten aanzien van bijvoorbeeld geur, geluid, bodem en andere omgevingsfactoren zijn er nu duidelijke normen. Niet altijd fijn, maar ook hierbij is afwijking mogelijk, mits gemotiveerd. In beginsel is deze afwijking in vergelijkbare situaties altijd gelijk, ongeacht de gemeente of provincie. Deze normen worden onder de Omgevingswet vervat in een bandbreedte. Afwijken is per gemeente en situatie mogelijk, mits de initiatiefnemer maar motiveert. Een pragmatische gemeente (een contradictio in terminis?) legt hiermee veel motiveringslasten neer bij een initiatiefnemer, een minder daadkrachtige gemeente zal daarom vooral een veilige en daarmee soms onnodig zware norm hanteren. In de meeste gevallen zullen wij kort na de invoering zien dat er sowieso geen keuze wordt gemaakt en plannen in de ijskast moeten, ‘omdat de visie nog door de gemeenteraad moet…’

Advies Raad van State

Niet voor niets had de afdeling Advisering van de Raad van State al in 2012 (voorlichting) en 2014 (advies wetsvoorstel) vele kritische opmerkingen. Eind 2017 schreef zij het volgende: ‘

Met andere woorden: de theorie is goed maar het wordt een puinhoop. Een beetje gechargeerd natuurlijk maar nog altijd is belangrijke kritiek over rechtsposities niet opgelost. Er zou dan ook grote vrees moeten bestaan voor precedentwerking en de juridische gevolgen daarvan. Een maatwerkstelsel klinkt mooi, maar de mate waarin binnen Nederland onderzoek moet worden verricht naar de ruimtelijke leefomgeving, laat dit maatwerk simpelweg niet meer toe. Kijk naar wat er op beleidsmatige gronden nu gebeurt in stikstofdossiers. Vergunde rechten zijn ineens niet meer zo zeker en er is al een jaar volledige onduidelijkheid met grote acties tot gevolg. Het is zo complex geworden dat het bevoegd gezag geen keuze durft te maken, wat deze ook zou zijn. Daar wordt niemand wijzer van en het is niet goed voor de natuur, niet voor de economie en niet voor de ondernemer als mens.

In de discussie rondom de Omgevingswet moet het dan ook niet gaan over de mogelijkheden van DSO (digitaal stelsel omgevingswet) of de juridische complicaties en rechtsontwikkeling van het maatschappelijk aanvaardbaar risico bij planschade. Ook zou het niet moeten gaan over het beter beschermen van het milieu door het verplichten van klimaatadaptieve maatregelen. Het gaat over meer essentiële zaken, gebaseerd op elementaire rechtsbeginselen zoals rechtsgelijkheid, het vertrouwensbeginsel en algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Conclusie

Mijn eerste conclusie is dan ook dat de intenties rondom de Omgevingswet in beginsel wellicht opportuun zijn geweest maar de uitvoering te opportunistisch is geworden. Mijn tweede conclusie is dat de drie categorieën auteurs vaak vooral spreken vanuit een eenzijdig belang of invalshoek. Begrijpelijk, maar het eigenlijke punt lijkt wel ondergesneeuwd te raken. In de dagelijkse praktijk komen wij nu al veel dossiers tegen waarin precedentwerking een rol speelt en is maatwerk juist mogelijk met dank aan de houvast aan normen en jurisprudentie. Wanneer dit vertroebeld wordt door meer beleidsruimte voor het bevoegde gezag, een niet toegerust ambtelijk apparaat of een verdere verhoging van de ontwikkelingslasten kan u discussiëren wat u wil maar zal precedentwerking schering en inslag worden en zal het draagvlak niet alleen onderuit gaan maar zelfs ondergraven worden. Er bestaat dan geen balans meer tussen benutten en beschermen maar een disbalans tussen macht en gelijkheid. En de Raad van State heeft hier al voor gewaarschuwd. Mijn advies is dan ook even simpel als doeltreffend. Stop met het steeds weer uitbrengen van slechte wetgeving. Bedenk dat dit niet zo maar een wetje is maar een slechte uitvoering maatschappij-ontwrichtend kan werken. Breng eerst de basis op orde, respecteer het rechtssysteem en schaaf bij waar nodig. En nee, dat is niet angst voor het nieuwe maar gewoon logisch nadenken vanuit de praktijk.

Over Craeft Advies

Craeft Advies is een onafhankelijk adviesbureau en houdt zich dagelijks bezig met (juridische) adviezen rondom vastgoed, grondzaken en omgevingsrecht. Wij maken maatwerkrapportages, begeleiden marktpartijen en dienen zo nodig bezwaar en beroep in. Heeft u een project wat vast zit in het ledige tussen overheid, onderzoek en recht? Wij helpen u graag.

Bronnen:

• Advies Afdeling Advisering Raad van State: W14.17.0198/IV, https://www.raadvanstate.nl/@112605/w14-17-0198-iv
• Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 4, https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken
• https://www.omgevingswetportaal.nl