Onderzoeksverplichtingen in het kader van het bestemmingsplan: een goede ruimtelijke ordening
Hoewel iedereen zich focust op de overlegstructuur rondom stikstof is dat niet het enige wat van invloed is op de doorlooptijd van ruimtelijke ontwikkelingen. Stikstof wordt politiek geframed als oorzaak voor stroef lopende omgevingsrechtelijke procedures en achterblijvende bouwproductie. Dat is waar, maar zijn er ook andere belemmeringen te onderscheiden om te komen tot een goede ruimtelijke ordening?
Ter voorbereiding op een ruimtelijk besluit, zoals een bestemmingsplan, wordt door een voorbereidend bevoegd gezag onderzoek verlangd. In het geval van een bestemmingsplan dient de besluitvormende gemeenteraad immers te besluiten of een bestemmingsplan voorziet in een ‘goede ruimtelijke ordening’. Maar waar komt dit begrip eigenlijk vandaan en welke ontwikkelingen zijn hierop van invloed?
De onderzoeksverplichtingen bij de voorbereiding voor een bestemmingsplan zijn niet expliciet vastgelegd in de Wet ruimtelijke ordening. In artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening zijn wel een aantal vereisten opgenomen, welke als zodanig moeten worden uitgelegd, blijkens de memorie van toelichting. In combinatie met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur uit de Algemene wet bestuursrecht leidt dit tot het begrip ‘een goede ruimtelijke ordening’, zoals neergelegd in artikel 3.1 Wro. Daarnaast zijn in andere wetgeving, zoals de Wet natuurbescherming, de Wet geluidhinder, de Wet milieubeheer en het Besluit milieueffectrapportage natuurlijk wel verplicht te toetsen normen en/of onderzoeksverplichtingen opgenomen of zijn toetsingssysthematieken zo volledig uitgewerkt dat ze als pseudo-wetgeving worden aangemerkt, zoals in verschillende VNG-brochures.
In beginsel leidt dit in de praktijk dan ook niet tot al te bijzondere discussies over de onderwerpen die onderzocht moeten worden. Wat regelmatig wel tot discussie leidt is de vraag wanneer iets voldoende onderzocht is om te spreken van een goede ruimtelijke ordening. De tendens die ik in de praktijk zie is dat de onderzoekslast toeneemt en er vaker een onevenredige hoeveelheid informatie wordt gevraagd. Onder regie van jurisprudentie is dit begrijpelijk maar er lijken nog meerdere verklaringen voor de bedoelde toename. Hoewel ik mij realiseer dat het een beetje psychologie van de koude grond is, signaleer ik het volgende:
- De bestuursrechter toetst een goede ruimtelijke ordening marginaal. Het besluitvormende bestuursorgaan heeft een grote mate van beoordelingsvrijheid. Tegelijkertijd wordt deze beoordelingsvrijheid wat doorkruist door de steeds complexere materie die ruimtelijke ordening is, niet in de laatste plaats geholpen door jurisprudentie van het in de rechtsorde boven Nederlands recht gaande Europese recht. De ‘foutmarge’ bij de invulling van de beoordelingsvrijheid wordt daarmee groter. Dit leidt tot een stijging van het aantal omgevingsrechtelijke zaken bij de bestuursrechter, wat vervolgens leidt tot hogere uitvoeringslasten voor het bevoegde gezag. Ik kan mij niet aan de indruk onttrekken dat dit doorwerkt op de mate waarin ambtelijke staf en bestuurders (geen) keuzes durven te maken welke in het grijze gebied liggen.
- Met de komst van de Omgevingsdiensten zijn specialismen binnen het ambtelijk apparaat gebundeld. Hierdoor zijn er op de afzonderlijke milieuvakgebieden superspecialisten ontstaan die zonder politieke afweging adviserend optreden. Dat is in beginsel natuurlijk goed: een onafhankelijk deskundig advies leidt tot zorgvuldige besluitvorming. Uitgangspunt zou dan wel moeten zijn dat er duidelijke en niet ter discussie staande wetgeving is en bestuurders keuzes maken. Juist in de ruimtelijke ordening en milieusfeer gaat het om een bestuurlijke afweging van functies, de beoordelingsvrijheid met een goede ruimtelijke ordening tot gevolg! Afwijken van dergelijke adviezen vraagt bestuursverantwoordelijkheid. Het volgen van adviezen leidt steeds vaker tot het overschrijven van wetgeving om vervolgens daaraan de meest stringente uitleg te geven.
- De ambtelijke arbeidsmarkt wordt door een verhullende begrotingssysthematiek en flexibilisering kort-cyclischer.
Door een verjuridisering van het ruimtelijk domein, veranderende verhouding tussen bevoegde gezagen en omgevingsdiensten en een veranderende arbeidsmarkt wordt het kortgezegd lastiger om keuzes te maken terwijl deze juist zo nodig zijn om een ruimtelijk proces af te ronden.
De Omgevingswet moet aan dit alles een einde maken doordat de marginale toetsing de facto verdwijnt en beleidsvrijheid toeneemt. De ICT-problemen met DSO moeten dan maar voor lief worden genomen met een TAM-IMRO (Tijdelijke alternatieve maatregelen IMRO). Waar de Omgevingswet echter nauwelijks in kan voorzien is het reguleren van het politieke spel ten tijde van de door Gemeenteraden vast te stellen (beleids)regels en de daaruit voortvloeiende juridische houdbaarheid van dergelijke regels. Hiermee is de rechtszekerheid en snelheid van juridische procedures niet gebaat.
De Europees getinte jurisprudentie, de marginale toetsing en een Omgevingsdienst die langs een gemeente heen werkt, voelen ineens heel comfortabel bij het verdwijnen van vaste dogma’s. De minister en leden van de Staten-Generaal die de Omgevingswet willen doordrukken bewijzen de woningbouw en ontwikkeling van Nederland geen enkel doel. De leden van de Eerste Kamer die de Omgevingswet tegen willen houden op basis van slechte ICT-performance zijn onwetende helden. De leden die zich verdiepen in een goede ruimtelijke ordening, bewijzen deze een dienst.
