Uitgestoken hand of stoere taal?
Minister Keijzer zond op 23 juni jl. haar brief aan de Tweede Kamer, waarin zij aangaf welke adviezen zij van het programma STOER, fase 1, over wil nemen.[1] Er is inmiddels al meer over gesproken in verband met de behandeling van de Wet versterking regie volkshuisvesting en er zijn talloze moties ingediend.[2] De Wet is inmiddels door de Tweede Kamer aangenomen. Omdat ik geen tijd heb alle debatten te volgen, te destilleren wat de stand van zaken met betrekking tot alle onderwerpen exact is, maar vooral omdat dit proces en de moties ook tamelijk curieus zijn, richt ik mij in dit artikel op de brief van de minister en licht ik een paar adviezen van STOER uit. Wellicht dat de Eerste Kamer verstandiger is dan de minister en de Tweede Kamer en zij er nog wat mee kunnen.
Anterieure overeenkomsten, kostenverhaal en planbatenheffing
De minister ondersteunt het gebruik maken van modelovereenkomsten voor anterieure overeenkomsten, welke de provincies opstellen. Nog los van de vraag hoe lang het duurt voordat iedere provincie een model heeft en hoe vaak dat model lopende een voorbereiding van een ontwikkeling wordt aangepast, lijkt het mij ongewenst en niet bijdragen aan versnelling om te werken met een modelovereenkomst. Veel gemeenten werken met specifiek volkshuisvestelijk beleid, percentages sociale woningbouw, instandhoudingstermijnen, et cetera. Dat is niet het enige beleid dat in een overeenkomst geborgd wordt, denk bijvoorbeeld ook aan groenbeleid. Niet zelden maakt een woningbouwontwikkeling onderdeel uit van een grotere herstructurering van een gebied, waarbij ontwikkelingen op elkaar moeten worden afgestemd. Daarnaast werkt niet iedere gemeente hetzelfde: van vooroverleg tot bindend adviesrecht van de raad kan verschillend zijn. Kortom: een goede anterieure overeenkomst is maatwerk. Het verbouwen van een model brengt daarin geen verandering.
De minister is van plan om op basis van onderzoek naar kostenverhaal een normerend document op te stellen. Maar, dat normerende document is er toch eigenlijk al in de verhouding van de omgevingswet en de veelgebruikte plankostenscan? En stond STOER niet voor het schrappen van regels in plaats van het toevoegen ervan? Uit eigen empirisch onderzoek is mij duidelijk geworden dat de plankosten sinds de invoering van de omgevingswet met ten minste 30% zijn gestegen. Op basis hiervan verwacht ik niet dat het normerende document van de minister snel tot een daling zal leiden. N.b.: verhoging van kosten leidt veelal tot lastigere processen en dus niet tot versnelling van woningbouwontwikkelingen.
Waarschijnlijk schuilt achter het normerende document en de discussie over anterieure overeenkomsten en kostenverhaal een ander (politiek?) aspect, te weten de wens voor het instellen van een planbatenheffing. STOER adviseert over inbrengwaarden, maar stelt verder dat de invoering van een planbatenheffing complex en tijdrovend kan zijn. Dat laatste deel ik, maar de reactie van de minister waarbij zij stelt grote voordelen te zien in het intensiveren van kostenverhaal, volg ik niet. Het (nog) verder verhogen van kostenverhaal, waarvan het bedrag vaak al wordt gecommuniceerd vanuit een zekere oncontroleerbare machtsverhouding, zal niet bijdragen aan versnelling van woningbouwontwikkelingen. Het lijkt misschien sympathiek: meer geld binnen halen om her te verdelen voor sociale woningbouw, maar het heeft een ontmoedigende uitwerking voor ontwikkelaars. Hiermee wordt investeringscapaciteit en investeringsbereidheid verder aangetast, welke in het huidige gesternte al lang niet meer zo groot is als deze misschien ooit was. Het zijn toch echt veelal deze marktpartijen die ontwikkelingen vlot trekken en het risico dragen: verzwakking van de basis lijkt dan ook een bijzonder slecht idee.
Grondbeleid
STOER adviseert om de termijn voor het vaststellen van een omgevingsplan onder een voorkeursrecht te verlengen van drie naar vijf jaar. Ik zie niet in waarom het verlengen van een termijn moet bijdragen aan een versnelling van een woningbouwplan, zeker niet omdat ten tijde van het vaststellen van het omgevingsplan geen sprake hoeft te zijn van het feit dat alle gronden verworven zouden moeten zijn, in tegendeel. De minister schrijft dat zij dit gaat bespreken met de VNG. Ik zou menen dat het verlengen van de termijn bijdraagt aan meer ruimte voor maatschappelijke, ambtelijke en politieke discussie, in plaats van het realiseren van druk op realisatie. Ik ben dan ook benieuwd wat uit het gesprek tussen de minister en de VNG komt maar ik zou menen dat de dreigende druk van het kwijtraken van een positie genoeg prikkel zou moeten vormen. Overigens los van het feit dat ik van oordeel ben dat goede marktpartijen meer snelheid kunnen bereiken dan een lokale overheid en het om die reden, in acht genomen alle bestaande beleidsinstrumenten, niet van deze tijd is om voorkeursrechten te gebruiken.
Rechtsbescherming
Een ander aspect waar STOER een verstrekkend advies over geeft, betreft de rechtsbescherming. Het advies heeft verschillende conclusies gekend maar de definitieve conclusie is, zo begrijp ik, tweeledig. Het betreft i) het naleven van beslistermijnen in bezwaarprocedures en ii) beroep in eerste en enige aanleg bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Ten aanzien van de bezwaarprocedure is het op zichzelf beschouwd niet onwenselijk om beslistermijnen zoveel mogelijk na te leven. Echter, ook hier ligt de kracht in de nuance. De bezwaarprocedure leent zich bij uitstek voor reparatie van een besluit in heroverweging (artikel 7:11 Awb). Daarvoor kan het in sommige gevallen nodig zijn aanvullend onderzoek te verrichten of een partij een termijn te verstrekken om iets aan te leveren. Deze flexibiliteit in een voorprocedure beteugelen zal in veel gevallen niet leiden tot een beter gemotiveerd besluit en daarmee naar mijn verwachting eerder averechts werken.
Wat betreft het centraliseren van beroepsmogelijkheden in eerste en enige aanleg bij de Afdeling is dit mijns inziens op te vatten als een onterechte diskwalificatie van bestuursrechters. Bestuursrechters in den lande zijn immers heel goed in staat om de rechtseenheid te bewaren en over het algemeen van voldoende niveau. Het verbeteren van de rechtseenheid lijkt mij overigens niet hoog op de agenda van STOER te hebben gestaan. Is er dan sprake van tijdswinst door beroep in eerste en enige aanleg bij de Afdeling voor te schrijven? Dat lijkt mij evenmin het geval. Het is een algemeen bekende situatie dat beroepsprocedures bij de Afdeling zo maar een jaar (of veel langer) in beslag nemen. Het project om tijdelijk woningbouwzaken bij de Afdeling voorrang te geven is op langere termijn niet direct houdbaar zonder uitbreiding van capaciteit. Dat de minister daarvoor geen financiële middelen reserveert, blijkt uit het slot van haar brief. Juist door de werklast te spreiden tussen rechtbanken en de Afdeling, blijft er enige mate van voortgang: een spreiding van werklast die al ingegeven is door het systeem van de omgevingswet waarbij de veelgebruikte omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplan bij de rechtbank terecht komt en een omgevingsplan bij de Afdeling.
Is het dan misschien zo dat er tijdswinst wordt geboekt door een rechtelijke instantie weg te snijden uit het proces? Ook dat waag ik te betwijfelen. Juist bestuursrechters in eerste aanleg zijn vaak goed in staat om relatief ‘dichtbij’ de procederende burger te staan en de vinger op de zere plek te leggen. Het vormt daarmee een extra poortwachter, waarbij veel aan verwachtingsmanagement wordt gedaan. Tot zover dus weinig positieve ideeën van STOER.
De Rijksuniversiteit Groningen heeft onderzoek uitgevoerd, onder meer naar het introduceren van een verlofstelsel om hoger beroep in te dienen.[3] Dat onderzoek herhaal ik hier niet. Eén van de conclusies is dat een verlofstelsel internationaalrechtelijk toelaatbaar is maar de criteria wel ruim moeten zijn. Ook een verlofstelsel als zodanig brengt extra werk met zich mee, dus of dit nu uiteindelijk bijdraagt aan een sneller systeem betwijfel ik. Een andere optie die geopperd is, is dat de Afdeling uitspraak doet zonder motivering, indien het hoger beroep ongegrond is. Dat biedt misschien fractioneel meer snelheid, maar vind ik vanuit een gedachte van een transparante rechtspraak en allerhande waarborgen weinig aantrekkelijk.
Tot slot is er dan nog het idee om hogere griffierechten te heffen. Dat klinkt als een eenvoudig instrument, maar de uitwerking leidt tot ongewenste effecten. De procederende burger die door STOER e.a. kennelijk op de korrel wordt genomen en die volgens velen zich schuldig maken aan traineergedrag of ‘not in my backyard-filosofieën’, zal meestal bereid zijn om hogere griffierechten te betalen. De burger die zich echter wel moet verzetten tegen besluiten met verstrekkende gevolgen, kan ook zo maar een burger zijn die het niet kan betalen. Een forse verhoging van griffierechten heeft voor die groep dan ook potentieel desastreuze gevolgen die de rechtstaat doen afbrokkelen.
Ook vanuit een andere perceptie is het verlies van rechtsbescherming evident. De rechtsbescherming is er immers niet alleen op burgers, maar ook op bedrijven die onderdeel zijn van een ontwikkeling of een grondpositie hebben. Daarnaast is te voorzien dat de woningvoorraad alleen adequaat vergroot kan worden door hoger te bouwen, dichter op elkaar te bouwen, et cetera. Hiermee worden de gevolgen voor omwonenden potentieel ook groter en is rechtsbescherming gewenst. Overigens denk ik daarbij dan: als het besluit goed gemotiveerd is, zal het met het slagingspercentage van beroepsprocedures wel meevallen.
De instituties staan al onder druk, zo lijkt de algemene tendens te zijn. Het inperken van essentiële waarborgen van de rechtsstaat dragen daaraan niet bij. In dat verband verwijs ik graag naar de brief van de Raad voor de rechtspraak.[4]
Stikstof
Het demissionaire kabinet werkt aan de invoering van een wetenschappelijk onderbouwde rekenkundige ondergrens. Valt een project onder die grens, dan is er geen sprake van een Natuurvergunningplicht. Op zichzelf kan ik mij de gedachte indenken: wat mij betreft is de wetenschappelijkheid en zekerheid van de Aerius-rekenmodule best een discussie waard en is het absolutisme van 0,00 mol/ha/jr tamelijk krankzinnig te noemen. Tegelijkertijd is het nu eenmaal een feit dat er sprake is van een verslechteringsverbod en Aerius als best beschikbare techniek wordt beschouwd. Het slechts invoeren van een rekenkundige ondergrens wordt door de Afdeling advisering van de Raad van State in elk geval als kwetsbaar betiteld en gaat gepaard met risico’s.[5] Hoewel het advies van de Afdeling advisering op onderdelen uitgaat van het vooreerst bereiken van wetenschappelijke consensus alvorens een dergelijke rekenkundige ondergrens kan worden ingevoerd en het mijns inziens maar zeer de vraag is wie ooit in redelijkheid kan vaststellen dat dit bereikt is, geeft het op zijn minst een inkijk in de beoordeling die in de rechtspraak te verwachten valt en naar de huidige stand van jurisprudentie aannemelijk is. Zonder flankerend beleid zal sec een rekenkundige ondergrens snel stranden, mits niet beter onderbouwd dan thans het geval is.
Kortom: de adviezen van STOER en de brief van de minister dragen én niet bij aan versnelling van woningbouw én brokkelen de rechtsstaat verder af.
Wat dan wel?
Wat mij in de brief van de minister en het advies van STOER opvalt, is dat de oplossing voor het woningbouwprobleem voor een deel buiten de overheid zelf wordt gezocht of dat de Rijksoverheid met meer regels, (grond)beleid en meer regie wil komen. Waar het lokale gezag vrijwel altijd het bevoegde gezag is, wordt dit getracht te centraliseren middels eufemismen als ‘ik bespreek het met de VNG’ of het verstrekken van modellen door de provincies.
What’s in a name: ‘Wet versterking regie volkshuisvesting. Als het werkelijk ging om versnelling had de wet een andere naam kunnen krijgen, bijvoorbeeld: ‘Wet versnelling woningbouwplannen’. Wanneer het versnellen van woningbouwplannen als werkelijk doel wordt beschouwd heb ik niet alleen forse kritiek, maar ook een aantal stoere adviezen die echt zouden kunnen werken. Ik noem de volgende:
- Onder de vigeur van de Omgevingswet hebben veel gemeenten, onder aanvoering van de VNG, een model ontwikkeld voor het (buitenwettelijke) vooroverleg. Dit bestaat uit een ‘intaketafel’ en een ‘omgevingstafel’.[6] De facto wordt hiermee een dubbel, buitenwettelijk, vooroverleg geïntroduceerd, waarin niet zelden al in vroegtijdig stadium allerlei onderzoeken naar omgevingsfactoren worden gevraagd. Deze worden beoordeeld door de Omgevingsdiensten. Als het uiteindelijk tot een plan, met veelal een gewijzigde opzet, komt, kan alles nogmaals worden uitgewerkt en beoordeeld.
Advies: Versimpel het voor het vooroverleg tot één ‘station’ (dus geen intake- én omgevingstafel) en geef de initiatiefnemer de keuze om omgevingsfactoren wel of niet te laten toetsen in dit vooroverleg. Dit bespaart voor ieder plan maanden doorlooptijd en hoge kosten. Dit is een kosteloze maatregel en kan via overleg met de VNG eenvoudig worden doorgevoerd.
- In de Omgevingswet is de lex silencio positivo gesneuveld. De stilzwijgende verlening bij termijnoverschrijding was onder omstandigheden onder het oude recht een mooi drukmiddel voor simpelere aanvragen. Nu is daar nog wel de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (artikel 4:17 Awb). Voor een gemiddelde overheid doet de hoogte van de dwangsom echter nauwelijks pijn.
Advies: herintroduceer de lex silencio positivo of, als het veelgehoorde standpunt luidt dat dit gepaard gaat met veel risico’s voor leefomgeving en milieu, verhoog de dwangsom volgend uit artikel 4:17 Awb zodanig, dat dit een goede prikkel vormt om een besluit te nemen. De invoering van een progressieve dwangsom (in tijd en geld) is daarbij een voorstelbaar en evenwichtig idee. Dit is een kosteloze maatregel. - In de Omgevingswet vormen veel aanvragen al snel een afwijking van het Omgevingsplan, waardoor er sprake is van een buitenplanse omgevingsplanactiviteitvergunning (Bopa). Dit leidt voor kleinere projecten, zoals het binnenstedelijk ‘optoppen’ van panden, in veel gevallen tot een overdadige aanvraag.
Advies: herintroduceer een kruimelgevallenregeling voor binnenstedelijke, kleinschalige projecten, waarbij de gevolgen voor milieu en omgeving na te voldoen aan een aantal randvoorwaarden, eenvoudiger kunnen worden getoetst en sneller kunnen worden vergund. Dit is een kosteloze maatregel en kan relatief eenvoudig in de Omgevingsregeling en het Besluit kwaliteit leefomgeving worden toegevoegd.
- Wanneer er toch beleid gecentraliseerd wordt is het aan te bevelen een aantal basiselementen voor alle gemeenten gelijk te trekken. Ik doel daarbij op discussies over percentages sociale woningbouw, instandhoudingstermijnen voor sociale woningbouw, maar bijvoorbeeld ook gevel- en dakgroen, natuurcompensatie, et cetera.
Advies: Stel regelgeving welke invloed heeft op de haalbaarheid van een plan, gelijk. Zo is er sprake van een voorspelbare overheid, een betere inschatting voorafgaand aan het ontwikkelen van een plan en minder ‘ambtelijk gestuurde’ discussie. Dit is een kosteloze maatregel, die wel wat meer tijd zal vragen.
- Door generiek ‘Rood-voor-Rood’-beleid te maken kunnen agrariërs die overwegen te stoppen, sneller en makkelijker berekenen wat het hun eventueel oplevert. Nu is er vaak een per gemeente verschillende sloopnorm met aanvullende regels. Anders dan veelal in de praktijk gesteld wordt, is ‘Rood-voor-Rood’-beleid financieel en fiscaal niet altijd interessant. Dit kan fiscaal gestimuleerd worden met simpele maatregelen.
Advies: Introduceer een eenduidige herbestemmingsregeling voor agrariërs gecombineerd met fiscale maatregelen. Dit helpt het woningbouwprobleem, maar ook het stikstofprobleem. Dit is een maatregel waarvan de invoering meer tijd zal vragen en welke geld kost. De dekking van de fiscale maatregel kan gefinancierd worden door op langere termijn minder kosten te hoeven maken aan beleidsontwikkeling. Voorts is de gedachte dat een ruimere maatregel meer deelnemers oplevert, wat in zijn totaliteit grotendeels budgetneutraal kan.
- Er wordt in Nederland veel beleid gemaakt. Dat is op zich goed, om zodoende een betrouwbare en voorspelbare overheid te realiseren. Het kan echter ook doorslaan. In veel woningbouwprojecten kunnen zomaar 15 of 20 beleidsterreinen betrokken zijn, met ieder (een) eigen beleidsmedewerker(s), welke ook allemaal bezig kunnen zijn met nieuwe beleidsstukken. Vanzelfsprekend kun je niet al het beleid afschaffen of alle beleidsmedewerkers – a la Musk – ontslaan, maar het zou verfrissend zijn als het bestaande beleid voor een x periode gehandhaafd wordt en nieuw beleid gepauzeerd wordt. De vrijkomende ambtelijke capaciteit kan worden ingezet om projecten te versnellen.
Advies: Pauzeer beleidsontwikkeling voor een periode van drie tot vijf jaar en zet de ambtelijke capaciteit in voor versnelling van projecten. Dit is een kosteloze maatregel.
- De rechtspraak in Nederland is overwegend van hoog niveau. Door forse en stelselmatige bezuinigingen is de werklast binnen de rechtspraak echter hoog, de capaciteit beperkt en de doorlooptijd lang.
Advies: Investeer in de rechtspraak door meer rechters en griffiers aan te stellen. Dit is een maatregel waarvan de invoering meer tijd zal vragen en welke geld kost. Door procedures sneller af te doen, komen woningbouwontwikkelingen sneller tot uitvoering, hetgeen leidt tot snellere afdracht van onder meer BTW en OZB.
Ik realiseer mij dat bovenstaande maatregelen simplistisch zijn geformuleerd, op zichzelf nader moeten worden beschouwd en moeten worden doorgerekend. Tegelijkertijd kan ik nog wel even doorgaan met dergelijke praktische, overwegend simpel te realiseren en niet al te kostbare adviezen. En, over de mate waarin het initiële STOER-advies doorwrocht is, valt ook wel het één en ander te zeggen. Ik kom dan ook tot de conclusie dat de STOER-adviezen eerder stoere taal zijn, dan een uitgestoken hand opleveren.
[1] Kamerstukken II 2024/25, 32847, nr. 1352.
[3[ Rijksuniversiteit Groningen, “Voor- en nadelen van het beperken van het bestuursrechtelijke hoger beroep in omgevingsrechtelijke zaken door invoering van een verlofstelsel”, 5 juni 2025.
[4[ H. Naves, Raad voor de rechtspraak, brief d.d. 23 juni 2025, kenmerk: UIT 653 STRA/RMD.
[5[ AaRvS 21 mei 2025, W11.25.00063/IV.
[6] Zie bijvoorbeeld:
– https://vng.nl/sites/default/files/2021-04/plan-van-aanpak-omgevingstafel-april-2021.pdf.
– https://vng.nl/artikelen/omgevingstafel.
– https://vng.nl/sites/default/files/publicatie_bijlagen/2018/20181219-omgevingswet-dialoogmodel.pdf.
– https://vng.nl/catalogus-omgevingswet/handreiking-omgevingsoverleg.
